Надзор как способ обеспечения законности
КОНТРОЛЬ И НАДЗОР КАК СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ
Следует уяснить, что в РФ действует особая система государственных органов и общественных организаций, на которые возложена обязанность по поддержанию и укреплению законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти.
Способы обеспечения законности – это применяемые ими различные правовые и организационные формы и методы деятельности, практические приемы, операции.
Это- контроль, надзор и обжалование.
Сущность контролязаключается в наблюдении за функционированием подконтрольного объекта, в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины, в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины, в выявлении причин и условий, способствующих правонарушению, в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.
1. между контролируемым органом и подконтрольным объектом существуют отношения подконтрольности.
2. объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого. Контролирующий вправе вмешиваться в текущую хозяйственную деятельность контролируемого.
3. контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого.
4. контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.
Различают контроль: текущий, предварительный и последующий.
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти заключается в постоянном систематичном наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.
Оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности, т.к. при надзоре в отличие от контроля вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность подконтрольного не допускается.
Различают 2 вида надзора: прокурорский и административный
Под обжалованием понимается реализация граждан своего права высказывать претензии органам и должностным лицам исполнительной власти.
Государственный контроль осуществляется органами законодательных, исполнительных и судебных властей.
— внешний (со стороны Президента, органов законодательной и судебной властей)
— внутренний, когда проверка осуществляется собственными силами министерств, ведомств и т.д.
1. Президентский контроль: Президент осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других органов исполнительной власти, а также при назначении председателя правительства, его заместителя, федеральных министров, при формировании Совета Безопасности, Совета обороны, Администраций, при решении кадровых вопросов Президенту оказывает содействие Совет по кадровой политике при Президенте. Президент осуществляет контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, т.к. возглавляет Совет Безопасности, Совет Обороны, вправе председательствовать на заседаниях Правительства. Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления, распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ, Федеральным законам.
2. Контроль на местах за выполнением Федерального закона и волей Президента осуществляют полномочные представители Президента в регионах федерации. Это должностные лица администрации Президента.
3. Контроль законодательных (представительных) органов власти.
4. Контроль в системе исполнительной власти
Существуют 3 вида контроля исполнительной власти:
а) общий контроль осуществляют органы исполнительной власти в общей компетенции
Правительство заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады руководителей о состоянии дел в руководимой им отрасли. Оно обладает полномочиями по отмене актов этих органов в случае противоречия их Конституции РФ и др. нормативным актам.
б) ведомственный осуществляют органы отраслевой компетенции в отношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами соблюдения и исполнения законов, подзаконных нормативных актов предприятиями, учреждениями, организациями.
в) специализированный контроль осуществляется органами межотраслевой компетенции. Они контролируют деятельность органов исполнительной власти предприятий, учреждений, организаций по определенным вопросам. Между субъектами и объектами отсутствует организационная подчиненность.
5.Субъектами судебного контроля являются:
1) Конституционный Суд РФ
2) Суды общей юрисдикции (осуществляют контрольные функции в процессе рассмотрения дел).
3) Арбитражные суды
6.Субъектами общественного контроля являются общественные объединения граждан, политические партии, профсоюзы, молодежные и другие организации, органы общественной самодеятельности, трудовые коллективы, а также отдельные граждане как частные лица.
7.В соответствии с законом «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995г. предметом прокурорского надзора являются исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, соответствие актов, издаваемых этими органами Конституции РФ, федеральным законам, соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (или законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
8.Административный надзор – это вид в правоохранительной деятельности ряда органов управления: органы федерального надзора (Федеральный горный надзор, промышленный надзор), государственные комитеты (по стандартам, сертификации), государственные инспекции (в федеральном министерстве и иных органах исполнительной власти санитарно-эпидемиологического, ветеринарного, рыбного, пожарного и геодезического надзора).
9.Жалобы – это обращения граждан по поводу нарушения их прав и свобод.
Предложения и заявления направлены на улучшения деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных служащих.
Существует 2 порядка рассмотрения и разрешения жалоб граждан: административный и судебный.
Гражданин вправе обратиться с жалобой в вышестоящий в порядке подчиненности государственный орган, орган местного самоуправления, общественное объединение предприятия, учреждения, организации, к должностному лицу, государственному служащему. Вышестоящие субъекты обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если в удовлетворении жалобы отказано или ответ не получен в течение 1 месяца, он вправе обратиться в суд.
В соответствии с законом от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»( в ред. ФЗ от 14 декабря 1995г), ФЗ от 02.05 2006г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» жалоба подается либо в суд по месту жительства либо в суд по месту нахождения органа, должностное лицу, государственному служащему.
Надзор как способ обеспечения законности
Надзор как способ обеспечения законности заключается в постоянном систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью государственных органов, должностных лиц и граждан с целью выявления нарушений законности.
При этом надзор отличается от контроля прежде всего тем, что органы надзора и поднадзорные органы не находятся в отношениях подчиненности (например, государственные инспекции, прокуратура). Кроме того, надзорные органы выявляют у поднадзорных только нарушения законности, но не целесообразности.
Надзор подразделяется на два вида: прокурорский и административный.
Прокурорский надзор.Предмет надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению, методы и формы реагирования прокурора на факты нарушения закона регламентированы Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.12.2012, с изм. от 30.12.2012) «О прокуратуре Российской Федерации». Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и соответствием законодательству всех иных правовых актов.
Прокурорский надзор осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. При этом для обеспечения законности в государственном управлении прокуратурой Российской Федерации осуществляются два вида надзора:
— надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и другого надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).
Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении
Понятие законности и дисциплины в государственном управлении и способы их обеспечения
Законность представляет собой сложное явление и в научной литературе рассматривается в нескольких аспектах: как конституционный принцип, как политический режим и как способ управления делами государства.
Статья 15 Конституции РФ предусматривает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы, а законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции страны. Именно эти основные требования составляют сущность законности.
Иначе говоря, сущность законности состоит в единообразном понимании и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Создание подлинно правового государства предполагает распространение действия закона на все сферы общественной жизни, прежде всего на функции органов государственной власти, обязательность закона для самого государства и его органов, должностных лиц, развитие государственного аппарата по пути демократизации, законности и справедливости. Сущность этого принципа состоит в том, что государство, издавшее закон, не вправе его нарушать. Правовое государство невозможно без четких и конкретных юридических мер ответственности любых должностных лиц за нарушение своих обязанностей перед законом.
Обеспечение законности немыслимо без строгого соблюдения государственной дисциплины, предполагающей точное соблюдение всеми организациями, государственными службами и гражданами установленного государством порядка деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций по выполнению возложенных на них обязанностей и реализации предоставленных прав.
Дисциплина и законность не только связаны друг с другом, но и взаимообусловлены. Строгое соблюдение субъектами права законов и подзаконных актов — важнейшее требование как законности, так и государственной дисциплины, что и послужило основанием считать законность и государственную дисциплину однопорядковыми социальными явлениями.
При всей близости законности и государственной дисциплины они не тождественны. Различие между ними состоит в том, что дисциплина охватывает порядок поведения людей не только в сфере правовой регламентации общественных отношений (трудовая, финансовая, служебная, воинская и т. д.), но в сфере действия иных норм, функционирующих в обществе (профсоюзная, дисциплина быта и т. д.). Ее содержание шире содержания «законность», ибо включает исполнение прав и обязанностей, основанных на требованиях как правовых, так и иных социальных норм. Законность же требует соблюдения и исполнения только правовых норм. Кроме того, в содержание дисциплины включаются такие элементы, как предприимчивость, инициативность, творческий подход к делу, эффективность и качество работы. Поэтому дисциплина значительно глубже, чем законность, проникает в производственные отношения и теснее связана с экономическими категориями.
Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» определено, что однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются:
Указом определено также, что должностные лица и работники федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, на которых наложено дисциплинарное взыскание, не подлежат в течение года премированию, представлению к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия, повышению в должности или представлению для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания). Кроме того, они могут быть направлены на внеочередную переаттестацию, понижены в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишены квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания).
В зависимости от содержания, юридических последствий и субъектов в государственном управлении различают следующие способы обеспечения законности:
Виды контроля в государственном управлении
В зависимости от субъектов, осуществляющих государственный контроль, и характера их полномочий различают следующие виды контроля:
Рассмотрим эти виды контроля.
Президентский контроль в сфере управления осуществляется в двух основных формах:
Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет, прежде всего, в области подбора и расстановки кадров. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должность заместителей Председателя, министров, руководителей федеральных служб, высшее командование Вооруженных сил и других руководителей федеральных органов исполнительной власти.
В дальнейшем эти и другие руководители регулярно отчитываются перед Президентом РФ при их личных встречах с ним и представлении отчетов о деятельности подчиненных им министерств и ведомств.
Президент вправе не только присутствовать, но и председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет ему непосредственно контролировать правильность и необходимость решений Правительством по важнейшим вопросам управления страной.
Кроме того, Президент РФ вправе отменять постановления или распоряжения Правительства, если они противоречат Конституции РФ, а также принимать решения об отставке самого Правительства РФ.
Существенную роль в осуществлении президентского контроля играет Администрация Президента РФ, которая действует на основе Положения о ней, утвержденного Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490. В пределах своих полномочий Администрация также осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Что касается других президентских структур, то помощь Президенту в подборе и расстановке кадров оказывает Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам, а также Управление Президента РФ по вопросам государственной службы, которые готовят предложения по подбору и назначению лиц на ведущие должности в системе органов исполнительной власти.
Следующей структурой является Контрольное управление Президента РФ, которое осуществляет контроль и проверку исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, их должностными лицами, а также организациями федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. На него возложен контроль и проверка исполнения поручений Президента, руководителя его Администрации, а также контроль за деятельностью подразделений Администрации Президента.
Для реализации своих полномочий Контрольное управление вправе создавать комиссии, к работе которых могут привлекаться право-охранительные, контролирующие органы и другие специалисты федеральных органов исполнительной власти.
При обнаружении нарушений Контрольное управление ставит вопрос перед соответствующими руководителями федеральных и других органов о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, виновных в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих служебных обязанностей. Одновременно данное управление может направить соответствующим руководителям предписание об устранении выявленных нарушений, которое подлежит безотлагательному рассмотрению, и не позднее чем в месячный срок (или более сокращенный) должны быть приняты меры по устранению выявленных нарушений, о чем сообщается в Контрольное управление.
При обнаружении признаков состава преступления Контрольное управление направляет материалы проверок в органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности для решения вопроса по ним.
К числу президентских структур следует отнести также полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, которые действуют на основе Положения о них, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г.
Осуществляя свою деятельность, полномочный представитель Президента не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций. Но он вправе осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти по выполнению федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, решений федеральных органов исполнительной власти, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе.
По результатам контроля он готовит и представляет Президенту РФ регулярные доклады об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в округе, вносит соответствующие предложения.
Он вправе вносить в Контрольное управление Президента РФ, в федеральные органы исполнительной власти, главам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения или неисполнения подчиненными им органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ.
Такие же представления полномочный представитель может вносить в законодательный орган субъекта Федерации в случае противоречия принятых им нормативных актов Конституции РФ, федеральным законам, указам Президента и постановлениям Правительства РФ.
Контроль органов законодательной (представительной) власти за деятельностью органов исполнительной власти. Контрольные полномочия палат Федерального собрания небольшие по объему и принадлежат в основном Государственной думе. Ее контрольные полномочия заключаются в том, что она:
Контроль же за исполнением федерального бюджета относится к совместному ведению Совета Федерации и Государственной думы, для чего они образуют Счетную палату как орган финансового контроля (ст. 101 Конституции РФ).
В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О счетной палате Российской Федерации» на нее возложены функции по организации и проведению оперативного контроля за исполнением федерального бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета; контроль за законностью и своевременностью средств федерального бюджета в Центральном банке РФ и другие функции.
Контрольные полномочия Федерального собрания проявляются также в том, что назначение и освобождение от должности дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах осуществляется Президентом РФ после согласования с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат Федерального собрания (ст. 83 п. «м» Конституции РФ).
Кроме того, Федеральными законами от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности в Российской Федерации» и от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» закреплены полномочия Федерального собрания по осуществлению контроля за деятельностью этих федеральных органов исполнительной власти.
Формой контроля является также запрос депутата или депутатов.
В субъектах Федерации объем контрольных полномочий представительных органов власти значительно шире, хотя и здесь он не одинаков.
Так, согласно конституциям республик Татарстана и Башкортостана их представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами государственной власти.
Согласно п. 5 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание самостоятельно и через создаваемые им органы осуществляет следующие контрольные функции:
Депутат или группа депутатов Законодательного собрания на основании ст. 58 Устава Санкт-Петербурга вправе обратиться с депутатским запросом к губернатору города по вопросам, входящим в компетенцию Администрации Санкт-Петербурга. Губернатор обязан дать письменный ответ на запрос не позднее чем через 7 дней со дня его получения.
Судебный контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Этот вид контроля осуществляется органами судебной власти в процессе конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Субъектами контроля являются Конституционный суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.
Конституционный суд РФ, является судебным органом конституционного контроля и разрешает вопросы исключительно права.
Он разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных за-конов, нормативных актов Президента, обеих палат Федерального собрания, Правительства РФ, конституций республик, уставов, законов и других нормативных актов субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации.
Поводом к рассмотрению и разрешению указанных дел в Конституционном суде РФ является обращение (ходатайство или запрос) в этот суд Президента РФ, обеих палат Федерального собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов федерации.
Основанием же к рассмотрению дела является выявленная неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, другой нормативный акт или не соответствует.
Конституционный суд РФ рассматривает также дела, связанные с индивидуальными или коллективными жалобами граждан о нарушении их конституционных прав и свобод вследствие применения или ненадлежащего применения закона в конкретном деле.
Конституционный суд РФ принимает следующие виды решений:
Контроль судов общей юрисдикции по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, заключается в рассмотрении судьями большого количества дел об административных правонарушениях: о неповиновении законному распоряжению сотрудника милиции (ст. 19.3 КоАП РФ); мелком хулиганстве (ст. 20.1 КоАП РФ); о нарушении правил безопасности дорожного движения и другие дела.
К полномочиям федеральных и районных судов общей юрисдикции относится также рассмотрение жалоб граждан на незаконные действия должностных лиц органов исполнительной власти.
При рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также дел, находящихся в производстве по поводу жалоб граждан или протеста прокурора, суд вправе:
Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти. Контроль, осуществляемый органами исполнительной власти призван обеспечивать законность и дисциплину во всех отраслях государственного управления: в экономике, социально-культурной и административно-политической сферах.
Различают три вида контроля органов исполнительной власти: общий, ведомственный и надведомственный.
Общий контроль осуществляют Правительство РФ, правительства и главы администраций субъектов Федерации.
Правительство РФ руководит работой подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, в порядке контроля заслушивает на своих заседаниях отчеты и доклады их руководителей о состоянии дел в руководимой ими отрасли или сфере. Оно вправе приостанавливать или отменять акты этих органов, если они противоречат Конституции РФ, законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ.
Осуществляя контроль за деятельностью исполнительных органов субъектов Федерации, Правительство РФ правомочно лишь вносить предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов этих органов в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека.
Например, Администрация Санкт-Петербурга осуществляет контрольные полномочия через свои отраслевые органы. Так, Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры осуществляет контроль за соблюдением предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры, а также за выполнением мероприятий по обеспечению сохранности памятников при производстве строительных, мелиоративных, дорожных и других работ.
Комитет по здравоохранению осуществляет контроль за качеством предоставляемой населению медицинской помощи, качеством фармацевтической продукции и изделий медицинского назначения.
Комитет по науке и высшей школе контролирует соблюдение за-конов и других правовых актов, определяющих деятельность научно-образовательной сферы, разработку предложений и реализации мероприятий по социально-правовой защите студентов и работников научно-образовательной сферы, а также защиту собственности, закрепленной за учреждениями и организациями.
Аналогичный контроль по своим направлениям деятельности осуществляют другие комитеты Администрации Санкт-Петербурга.
Ведомственный контроль осуществляется органами отраслевой и некоторыми органами межотраслевой компетенции в от-ношении подведомственных им объектов. Он состоит в проверке этими органами соблюдения и исполнения законов и внутриведомственных нормативных актов. Например, в МВД России контроль организуется по двум направлениям: а) со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими и б) контроль за работой личного состава со стороны начальника и его заместителей на уровне горрайлинорганов внутренних дел.
При осуществлении контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими используются следующие виды контроля:
а) инспектирование или комплексные проверки, когда контролю подвергаются все направления деятельности криминальной милиции и милиции общественной безопасности;
б) целевые выезды сотрудников штабов или подразделений собственной безопасности для оказания практической помощи, а также для проверки поступивших жалоб граждан или юридических лиц;
в) линейный контроль, когда, к примеру, сотрудники Департамента охраны общественного порядка МВД России проверяют только патрульно-постовую службу или службу участковых уполномоченных милиции, т. е. одну линию работы горрайорганов внутренних дел;
г) вызов руководителей подчиненных органов внутренних дел с отчетами (докладами) для их заслушивания в вышестоящем органе внутренних дел и другие виды контроля.
Надведомственный контроль осуществляется органами межотраслевой компетенции. К таким органам относятся Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба государственной статистики, Федеральная служба по финансовым рынкам, которые полномочны осуществлять контроль на предприятиях и организациях, независимо от форм собственности, в пределах своих полномочий.
В отдельных случаях контроль проводят органы отраслевой компетенции, наделенные государственно-властными полномочиями над- ведомственного характера. В пределах своих полномочий они контролируют деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций по определенным (специальным) вопросам. Между субъектами и объектами этого контроля отсутствует организационная подчиненность.
Так, Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии, подчиненная Министерству промышленности и энергетики РФ, осуществляет контроль за соблюдением установленного порядка сертификации, норм и правил предприятиями и организациями, независимо от ведомственной принадлежности, в области технического регулирования и метрологии.
Надведомственный контроль по вопросам своей компетенции осуществляет также Федеральное казначейство Министерства финансов РФ и другие федеральные службы.
Сущность и виды надзора в государственном управлении
Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому надзор рассматривается как суженный контроль.
Различают два вида надзора: прокурорский и административный.
Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора прокуратуры является соответствие законам правовых актов, издаваемых указанных органов и должностных лиц.
Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера администрациями мест содержания заключенных под стражу лиц.
В процессе осуществления общего надзора прокурор при предъявлении служебного удостоверения вправе:
Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба.
При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уголовное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.
Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, вносит представления об устранении нарушений закона.
К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения законности относятся: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Федерации или органа местного самоуправления — на ближайшем заседании.
При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.
При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.
Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
При рассмотрении представления коллегиальным органов прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует об этом Президента РФ.
Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным лицам. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому было объявлено такое предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Второй вид надзора — административный надзор со стороны органов исполнительной власти. Он осуществляется специальными федеральными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуждения.
Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения государственных органов. К органу, самостоятельно функционирующему, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих административный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями. Так, например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД) входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба входит в систему МЧС России, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека подчинена Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки подчинена Министерству образования и науки Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является частью системы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.
Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:
Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют органам административного надзора беспрепятственно посещать поднадзорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входящим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство отдельных видов работ, а также заключения по проектам строительства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов питания; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.
Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении начавшегося правонарушения.
В соответствии со своими полномочиями органы административного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления. Они запрещают эксплуатацию технически неисправных транспортных средств, при-останавливают действие ранее выданного разрешения (лицензии) на право ведения определенного вида деятельности; отстраняют либо ставят вопрос об отстранении от работы лиц, систематически нарушающих соответствующие нормы, правила и др. Такими полномочиями наделены Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Государственная противопожарная служба МЧС России и др.
Большинство органов административного надзора наделены правом привлечения виновных лиц к административной ответственности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушениях, налагают административные наказания. Перечень органов административного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (органы внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственного энергетического надзора и др.).
Те органы административного надзора, которые выявили правонарушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о таких правонарушениях федеральным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.
Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными путями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:
а) федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;
б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;
в) порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов и другие нормативные правовые акты.
Некоторые органы административного надзора утверждают нормы и правила совместно с другими органами. Так, Государственная противопожарная служба утверждает совместно с заинтересованными организациями обязательные для исполнения требования, нормы и правила в области пожарной безопасности, пожарной техники и огнетушащих средств.
Одной из форм участия органов административного надзора в нормотворческой деятельности является подготовка ими проектов нормативных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органами (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или согласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.
В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляющих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административного контроля (надзора):