Мсу как институт гражданского общества
Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества.
Понятие местного самоуправления является сложным, многоплановым. Для его раскрытия необходимо выделить четыре основных аспекта, которые характеризуют сущность местного самоуправления как самостоятельного института гражданского общества.
Местное самоуправление рассматривается как:
1) одна из основ конституционного строя Российской Федерации. Речь идет о следующих конституционных положениях, закрепляющих местное самоуправление именно в этом качестве: признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации; самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий; организационная обособленность местного самоуправления от государственной власти — органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия; признание и защищенность муниципальной собственности, в том числе нахождение в этой собственности земли и других природных ресурсов; обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы;
2) право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Это право конкретизируется в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Речь идет не об индивидуальном, а об общем праве граждан на местное самоуправление. Поэтому закон (ст. 3) устанавливает пределы его осуществления — городские, сельские поселения и другие муниципальные образования; определяет формы реализации этого права, прямое волеизъявление, выборные и другие органы местного самоуправления.
К формам прямого волеизъявления относятся: участие в муниципальных выборах; участие в местном референдуме; участие в собраниях (сходах) граждан; реализация права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения; реализация права на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления; участие в организации и деятельности территориального общественного самоуправления.
Под органами местного самоуправления понимаются:
выборные: представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления;
иные органы и должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
«Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения»[2];
3) самостоятельная деятельность населения по решению вопросов местного значения. Впервые на федеральном уровне конкретный перечень вопросов местного значения установлен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 6 которого к местному значению относит 30 вопросов. При этом важно подчеркнуть, что закон оставляет этот перечень открытым, предоставляя муниципальным образованиям право принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти;
4) местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую выражается власть народа. Конституция Российской Федерации в ст. 3 определяет, что единственным источником власти является народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью. Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совладают и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции Российской Федерации: «Органы местного самоуправления не входят в Систему органов государственной власти». Структура этих органов в соответствии со ст. 131 Конституции Российской Федераций, определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязательности для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.
«Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного значения, подлежит особой правовой охране со стороны государства»[3].
Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленнымигарантиямиместного самоуправления. И их числе: право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами.
Будучи самостоятельной, местная власть несет ответственность за свою деятельность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Суммируя конституционные положения и приведенные определения, можно сделать вывод, что местное самоуправление, будучи самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему государственной власти, занимает обособленное место и выполняет свою собственную роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется непосредственно или через представителей в органах местной власти, в городских, сельских поселениях и на других территориях.
Глава 2. Принципы, задачи и функции местного самоуправления
Местное самоуправление представляет собой многостороннюю деятельность местного сообщества по решению собственных и других стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в развитие всего общества. Основными элементами улучшения этого качества являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности жизни людей.
Роль местного самоуправления как института гражданского общества
Дата публикации: 26.05.2018 2018-05-26
Статья просмотрена: 7358 раз
Библиографическое описание:
Багандов, Р. М. Роль местного самоуправления как института гражданского общества / Р. М. Багандов. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2018. — № 21 (207). — С. 321-323. — URL: https://moluch.ru/archive/207/50796/ (дата обращения: 28.12.2021).
В данной статье рассматривается роль местного самоуправления как института гражданского общества, его важность для демократического и свободного развития общества, а также его значимость в жизни общества.
Ключевые слова: гражданское общество, местное самоуправление, правовое государство, демократия, муниципальное управление.
Согласно Конституции РФ, местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивая в пределах, установленных законодательством, самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно и или через органы местного самоуправления исходя из интересов населения, а также с учетом исторических и иных местных традиций.
В России местное самоуправление является одним из основных институтов гражданского общества. Непосредственно на уровне местного самоуправления должны решаться главные задачи благоустройства территорий, вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства, правового просвещения жителей, помощи незащищенным слоям населения и т. д.
По данным Росстата число муниципальных образований в Российской Федерации на 1 января 2017 года составляет 22327.
Местное самоуправление оказывает огромное влияние на развитие человека, его персоны, ценностей, мировоззренческих направлений. Одной из первостепенных задач местного самоуправления является работа по изменению психологии людей, формированию у них способностей независимого, под свою ответственность решению вопросов местного значения, которые формируют базовую составляющую усовершенствования государства и гражданского общества.
В реформировании и деятельности местного самоуправления существует множество различных вопросов экономического, профессионального, технологического характера. Социальная активность жителей муниципальных образований является очень низкой и высок уровень недоверия к должностным лицам муниципальных образований. В большинстве случаев граждане проблемы личного, социального, экономического характера переносят на лиц, осуществляющих власть в муниципальных образованиях.
Практика организации местного самоуправления в России показывает надобность точного закрепления на законодательном уровне полномочий местных органов и разработку точных параметров форм организационного характера местного самоуправления. Ради решения организационных, экономических, правовых и других вопросов очень важно определиться с компетенцией местных органов, создать механизм их ответственности, сделать акты органов местного самоуправления более доступными для лиц, проживающих в муниципальных образованиях, увеличить формы участия населения в деятельности местных органов и т. п.
Роль местного самоуправления постоянно растет, невзирая на существующие проблемы, потому — что это обусловлено историей современного демократического развития страны.
Особую роль местное самоуправление играет при реализации государственных проектов в сферах здравоохранения, образования, жилищного обеспечения, сельскохозяйственного развития, потому что непосредственно на уровне муниципального образования отчётливо наблюдается механизм взаимосвязи населения и власти.
Существенная доля граждан не имеет понятия о потенциалах местного самоуправления в разных областях жизни общества, вследствие этого немыслимо рассуждать нельзя о полноценном гражданском обществе. Данная проблема должна решиться чтобы позволить реализовывать непосредственную власть народа эффективно.
Полномочия местного самоуправления достаточно широко закреплены в законодательстве, однако, как демонстрирует практическая деятельность, имеют необходимость в расширении.
Также он отметил, что конгресс является одним из важных мест для обсуждения подобных проблем, повышения эффективности и ресурсных возможностей местного самоуправления и совершенствования законодательства в данной сфере.
Глава государства также отметил что, непосредственно на представителях муниципальной власти будет возлагаться ответственность за реализацию значимых, многоплановых вопросов развития городских и сельских территорий, обновлению их инфраструктуры.
Одной из важных проблем в сфере местного самоуправления является проблема определения компетенции органов местного уровня, в первую очередь в контексте рассредоточения прав и обязанностей среди всех уровней власти.
Результативность деятельности страны, равно как и другой управленческой системы зависит от оптимального разделения обязанностей между различными уровнями власти.
Другая проблема российского местного самоуправления возникла из-за общей нестабильности состояния государственной экономики. Дефицит бюджета, который характерен для всех уровней территориального управления в стране, негативно влияет на положение местного самоуправления.
Непосредственно на местном уровне продолжает чувствоваться недостаток нужных материальных и финансовых средств позволяющих решать важные вопросы жизни и деятельности населения.
Развитие государства создаёт необходимость для изучения местного самоуправления как одной из важных частей демократической системы управления и необходимого компонента нынешнего устройства общества.
В отсутствие эффективного и полноценного местного самоуправления Россия не может считаться правовым демократическим государством.
На сегодняшний день особую важность имеет вопрос о взаимоотношения органов местного самоуправления и государства, который является предметом многих научных дискуссий и вопросом реальной политической деятельности.
Местное самоуправление представляет собой политический институт, который занимает опосредованное положение между гражданским обществом и государством, и обеспечивает в системе государственного управления реализацию прямых и обратных связей.
Местное самоуправление и гражданское общество
Уваров А.А., зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета, профессор, доктор юридических наук.
Необходимо отметить, что в самой системе местного самоуправления уже имеется элемент гражданского общества в виде территориального общественного самоуправления (ТОС). В настоящее время данный элемент пока еще не достиг той степени зрелости, при которой бы он уже не нуждался в стимулирующих его функционирование и развитие государственных «инъекциях». В действующем законодательстве территориальное общественное самоуправление только обозначено как одна из возможных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Судя по тому что федеральный законодатель поставил эту форму в один ряд с такими, как собрания, конференции граждан, следует полагать, что, во-первых, законодатель не определился до конца с предназначением и ролью территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления; во-вторых, явно недооценил его общественную сущность.
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010 (с изм. и доп.).
По существу же, общим между органами территориального общественного самоуправления и общественными объединениями является то, что: 1) возникают они в инициативном порядке в результате добровольного волеизъявления граждан; 2) регламентация их организации и деятельности осуществляется как нормативно-правовыми актами, так и внутренними нормативными документами, принимаемыми самими участниками этих объединений граждан; 3) принимаемые ими решения не носят публично-властного, юридически обязательного характера, а их исполнение не обеспечивается принудительной силой государства. Что касается различий, которые не позволяют распространять на территориальное общественное самоуправление действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» и в то же время делают территориальное общественное самоуправление органической частью системы местного самоуправления, в том числе сближают территориальное общественное самоуправление с органами местного самоуправления, то к ним на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся: 1) территориальный принцип организации и вовлечения в деятельность ТОС заранее не определенного круга людей, проживающих на соответствующей части территории поселения (п. 3 ст. 27); 2) членство и участие в деятельности ТОС во многом носят принудительный характер (можно, например, не участвовать в собраниях ТОС, но для того чтобы не числиться даже в отсутствующих участниках собрания ТОС, недостаточно воли самого участника, этого можно достичь, только сменив место жительства территории, где действует соответствующий ТОС) (п. 4, 6 ст. 27); 3) в рамках деятельности ТОС всех жителей объединяют не частные, а публичные интересы (согласно пп. 1 п. 8 ст. 27 Закона органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории); 4) вся деятельность ТОС нацелена на решение вопросов местного значения, которые государство определило как предмет деятельности органов местного самоуправления (п. 1 ст. 27). Двойственная природа территориального общественного самоуправления проявляется и в том, что в отдельных случаях в небольших населенных пунктах, не получивших статуса самостоятельного муниципального образования и не вошедших в состав другого муниципального образования (кроме муниципального района), некоторые функции органов местного самоуправления могут возлагаться жителями этих населенных пунктов на сформированные ими органы ТОС.
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930 (с изм. и доп.).
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).
Хотя территориальное общественное самоуправление по своим качественным характеристикам является очень важным каналом, обеспечивающим «спайку» местного самоуправления как формы публичной власти с гражданским обществом, это не единственная возможность их взаимодействия и интеграции. Гораздо более широкие возможности взаимоотношений предусмотрены законодательством между органами местного самоуправления, формами прямого волеизъявления граждан и институтами гражданского общества. Необходимо учесть, что взаимодействие местного самоуправления и гражданского общества не может сводиться только к противопоставлению публичных и общественных начал. В ряде случаев может возникнуть конкуренция между публичными интересами, которые возникают непосредственно в местном самоуправлении. Так, внедрение пропорциональной системы в выборы органов местного самоуправления умаляет значение ответственности этих органов перед местным населением, поскольку в данной ситуации становится уже невозможным отзыв депутатов местным населением, которое их избрало. Вместе с тем практика формирования представительных органов местного самоуправления отдельных зарубежных стран (например, Финляндии) показывает, что интересы местного населения вполне гармонично уживаются с интересами политических партий, многие из которых имеют свои фракции в представительных органах местного самоуправления. Данное явление может быть объяснено с разных позиций. Возможно, что в странах с так называемой французской моделью местного самоуправления государственный компонент в компетенции органов местного самоуправления составляет такую значительную часть, что позволяет дифференцировать государственный интерес на микроуровне по позициям, составляющим политическую платформу политических партий.
СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950 (с изм. и доп.).
Другое объяснение политической активности партий на муниципальном уровне власти может быть связано с индокринацией идей политических партий в сознание населения муниципальных образований, которые способствуют структурированию этого общественного сознания не только с учетом общих интересов населения, но и по способам их реализации, важности и первоочередности воплощения и т.п. Это происходит на базе общих идеологических ценностей и установок политических партий, которые имманентно формируют у своих членов определенную ценностную ориентацию, стиль и инструментарий решений тех или иных вопросов местного значения. Так, коммунисты с их идеологией социализма и централизованного устройства системы государственных органов более склонны к административным методам управления, повышению роли государственных органов в социально-экономической сфере общественных отношений, уравнительному распределению социальных благ. Разумеется, что все это будет в той или иной мере спроецировано на муниципальный уровень власти как в рамках действующего законодательства, так и, возможно, вопреки ему. Кроме того, благодаря присутствию членов той или иной партии в выборных и иных органах местного самоуправления возникает важный коммуникативный канал между представителями правотворческих органов муниципальной и государственной власти. В этом случае муниципальная власть будет сигнализировать представителям вышестоящей государственной власти о тех проблемах и препятствиях в законотворческой сфере, которые мешают им проводить на местах политику своей партии. В свою очередь, представители государственных органов в ответ на эти обращения в пределах своей компетенции будут корректировать действующее законодательство в угоду политическим установкам соответствующей партии.
Воздействовать и влиять на органы местного самоуправления могут и другие институты гражданского общества (предпринимательские организации и союзы, некоммерческие организации, негосударственные средства массовой информации, религиозные объединения и т.п.). Допустим, что местное самоуправление осуществляется в муниципальном образовании, где имеется, например, градообразующее частное предприятие. Ясно, что члены выборных органов местного самоуправления, если даже они не составляют большинства представителей этого предприятия, по меньшей мере будут очень лояльны к руководству этого предприятия, что может быть объяснено финансово-экономической зависимостью муниципального образования от предприятия. Отсюда неизбежна трансформация интересов местного населения в интересы градообразующего предприятия, что не исключает их частичного совпадения. Неизбежны и негативные последствия такой интеграции, выражающиеся в определенных уступках и исключениях, которые муниципальная власть вынуждена делать применительно к реализации производственных и коммерческих интересов градообразующего предприятия, которые находятся в противоречии с интересами всего местного населения.
Не рассматривая в отдельности влияние каждой разновидности института гражданского общества на органы местного самоуправления, можно, уже судя по вышеприведенным примерам взаимодействия органов местного самоуправления с политическими партиями и коммерческими организациями, понять, что чрезмерная зависимость органов местного самоуправления от этих институтов отнюдь не способствует полноте и эффективности осуществления интересов местного населения. Отсюда вывод: рафинированное представление интересов местного населения в деятельности органов местного самоуправления возможно только при условии более жесткой привязки самих органов местного самоуправления к местному населению. Объективным условием для этого служит конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, который проявляется в самостоятельности полномочий органов местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), самостоятельном решении населением вопросов местного значения (ст. 130), самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131), самостоятельном управлении муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132) и др. В свою очередь, остальной комплекс нормативно-правовых актов по местному самоуправлению должен служить механизмом воплощения этого принципа и не только комплексно регулировать соответствующие отношения, но и стимулировать как органы местного самоуправления, так и местное население к более тесному и интенсивному взаимодействию при реализации предоставленных им прав по решению вопросов местного значения. В противном случае органы местного самоуправления, будучи организационно отделенными от системы органов государственной власти, могут стать частью корпоративной системы партийной, коммерческой, а то и криминальной организации.
Надежда на то, что в результате правотворчества органов местного самоуправления будут установлены какие-либо гарантии, позволяющие в императивном порядке учитывать выявленное мнение населения, также весьма сомнительна по причине объективно существующих противоречий между интересами муниципальных чиновников и местного населения. Представляется, что на федеральном уровне законодательства следует закрепить хотя бы минимум таких гарантий населения. Так, применительно к публичным слушаниям важны не только чисто формальные (процессуальные) моменты их проведения (право инициативы населения, опубликование проекта решения, являющегося предметом публичных слушаний, указание места, времени и порядка их проведения и т.п.), но и содержательные. К таким содержательным гарантиям публичных слушаний могли бы быть отнесены: обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний, с комментарием, обосновывающим их принятие или непринятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений главе муниципального образования или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа местного самоуправления и др.
Статьей 33 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрен открытый перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Это дает больше свободы по реализации соответствующих прав по решению вопросов местного значения. Однако затрудняется идентификация этих форм в качестве механизма решения населением вопросов местного значения. Даже упомянутые в Законе формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не могут быть восприняты только в качестве таковых. Так, обращения граждан в органы местного самоуправления имеют не только публичный, но и частный характер. В последнем случае это уже не будет формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Кстати, и в ст. 32 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следовало бы указать на характерные признаки обращений граждан, имеющих публичный характер. Применительно к местному самоуправлению это: 1) обращения по вопросам местного значения; 2) обращения, затрагивающие публичные интересы, т.е. общие интересы, имеющие в равной мере значение для жизнедеятельности всех или части жителей муниципального образования; 3) обращения, реализация которых опосредована властными полномочиями компетентных органов местного самоуправления; 4) к данному перечню обращений не относятся обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами.
СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
В заключение важно отметить, что формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны иметь четко регламентированный механизм фиксации проявления воли населения и ее трансформации в принимаемые органами местного самоуправления решения. В противном случае уполномоченные должностные лица местного самоуправления будут стремиться обеспечить только формальные признаки проведения этих мероприятий, не заботясь о том, чтобы при этом полнее учесть мнение населения и его интересы. Разумеется, что население при этом выступает в роли структурированного элемента гражданского общества, а не в качестве наделенного властными полномочиями субъекта (как это имеет место при проведении референдума, выборов, сходов граждан). В этой связи у населения не может быть каких-либо дискреционных полномочий по отношению к органам местного самоуправления, но они должны быть в случаях нарушения интересов населения у соответствующих государственных органов власти. При этом не исключается проведение общественного контроля со стороны населения и доведение его результатов до компетентных государственных органов с целью принятия последними необходимых мер.