Местное самоуправление как элемент гражданского общества
Местное самоуправление как основа развития гражданского общества
Корсакова С.В., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Ростовского филиала ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», докторант ФГБОУ ВПО «Саратовская юридическая академия», кандидат юридических наук.
Конституция Российской Федерации свидетельствует о понимании ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства (ч. 1, 2 ст. 32) и ряда других основных прав (ст. 24, 33, 40, 41, 43), позволяющего территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью (ч. 2 ст. 8; ч. 2 ст. 9), создающего предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов.
Палагнюк А.Ф. Принципы централизации и децентрализации публичной власти в современной России // История государства и права. 2007. N 1. С. 4.
Важным элементом развития России в направлении к зрелому гражданскому обществу является создание организационно-правовых основ для подлинного местного самоуправления и поддержка граждански заинтересованных и активных местных сообществ, являющихся той основой, на которой может осуществиться выстраивание гражданского общества.
Нудненко Л.А. Теория демократии. М.: Юристъ, 2001. С. 26.
Основываясь на данном определении, полагаем возможным выделить основные черты, которые свойственны гражданскому обществу как совокупности общественных отношений:
Под рассматриваемым углом зрения существуют достаточные основания полагать, что гражданское общество и местное самоуправление имеют ряд общих сущностных характеристик, поскольку они зиждутся на социальной активности личности и относительной автономии от государства.
Зенин С.С. Система правового регулирования публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 3. С. 34.
Так, например, по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится местный референдум. Обязательно должны проводиться публичные слушания по проектам устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в него, местного бюджета и отчета о его выполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросам преобразования муниципального образования. Для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения граждане могут проводить собрания (конференции), создавать органы территориального общественного самоуправления.
Развитие форм непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, выстраивание отношений органов местного самоуправления с населением на основе принципов открытости, доверительности и честности позволит повысить общественную и правовую активность со стороны граждан и в целом населения муниципального образования по реализации и защите прав.
Прежде всего это предполагает значительную работу по повышению уровня правовой культуры населения городских и сельских поселений.
Актуализируются и вопросы установления гармоничных отношений местных властей с общественностью путем систематической работы с местными активистами и общественными группами, с органами территориального общественного самоуправления. Оправдала себя в этом направлении практика деятельности созданного в конце 2009 г. Консультативного совета общественных объединений и органов местного самоуправления в г. Ростове-на-Дону. Созданная структура состоит из семи палат, включая палату политических партий и общественно-политических движений, палату национально-культурных обществ и казачьих формирований, палату молодежных и спортивных общественных организаций, палату женских общественных организаций, палату общественных организаций, работающих с инвалидами, палату некоммерческих организаций, а также палату организаций территориального общественного самоуправления. Существуют и иные формы институционализации такого рода «переговорных площадок»: неформальные объединения (Общественная палата г. Волгодонска), общественные организации (РОО «Городское собрание представителей общественности», г. Таганрог), а также объединения, созданные при органах местного самоуправления (Консультативный совет общественных организаций при Управлении социальной защиты населения администрации г. Азова, Консультативный совет общественности при мэре г. Новочеркасска, Консультативный совет общественности при мэре г. Шахты). К сожалению, роль этих структур в жизни местных сообществ пока незначительна в силу их недостаточной активности и отсутствия единого информационного пространства для обмена опытом. Кроме того, очевидна недооценка значения такого рода форм взаимодействия как со стороны общественных организаций, так и органами местного самоуправления.
В заключение отметим, что изложенное понимание местного самоуправления как условия формирования гражданского общества диктует необходимость выбора и концептуализации на официальном уровне определенных стратегий и предпочтительных подходов в поисках путей решения проблемы использования потенциала муниципалитетов в этой сфере.
Местное самоуправление и гражданское общество
Уваров А.А., зав. кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Оренбургского государственного аграрного университета, профессор, доктор юридических наук.
Необходимо отметить, что в самой системе местного самоуправления уже имеется элемент гражданского общества в виде территориального общественного самоуправления (ТОС). В настоящее время данный элемент пока еще не достиг той степени зрелости, при которой бы он уже не нуждался в стимулирующих его функционирование и развитие государственных «инъекциях». В действующем законодательстве территориальное общественное самоуправление только обозначено как одна из возможных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Судя по тому что федеральный законодатель поставил эту форму в один ряд с такими, как собрания, конференции граждан, следует полагать, что, во-первых, законодатель не определился до конца с предназначением и ролью территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления; во-вторых, явно недооценил его общественную сущность.
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010 (с изм. и доп.).
По существу же, общим между органами территориального общественного самоуправления и общественными объединениями является то, что: 1) возникают они в инициативном порядке в результате добровольного волеизъявления граждан; 2) регламентация их организации и деятельности осуществляется как нормативно-правовыми актами, так и внутренними нормативными документами, принимаемыми самими участниками этих объединений граждан; 3) принимаемые ими решения не носят публично-властного, юридически обязательного характера, а их исполнение не обеспечивается принудительной силой государства. Что касается различий, которые не позволяют распространять на территориальное общественное самоуправление действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» и в то же время делают территориальное общественное самоуправление органической частью системы местного самоуправления, в том числе сближают территориальное общественное самоуправление с органами местного самоуправления, то к ним на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относятся: 1) территориальный принцип организации и вовлечения в деятельность ТОС заранее не определенного круга людей, проживающих на соответствующей части территории поселения (п. 3 ст. 27); 2) членство и участие в деятельности ТОС во многом носят принудительный характер (можно, например, не участвовать в собраниях ТОС, но для того чтобы не числиться даже в отсутствующих участниках собрания ТОС, недостаточно воли самого участника, этого можно достичь, только сменив место жительства территории, где действует соответствующий ТОС) (п. 4, 6 ст. 27); 3) в рамках деятельности ТОС всех жителей объединяют не частные, а публичные интересы (согласно пп. 1 п. 8 ст. 27 Закона органы ТОС представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории); 4) вся деятельность ТОС нацелена на решение вопросов местного значения, которые государство определило как предмет деятельности органов местного самоуправления (п. 1 ст. 27). Двойственная природа территориального общественного самоуправления проявляется и в том, что в отдельных случаях в небольших населенных пунктах, не получивших статуса самостоятельного муниципального образования и не вошедших в состав другого муниципального образования (кроме муниципального района), некоторые функции органов местного самоуправления могут возлагаться жителями этих населенных пунктов на сформированные ими органы ТОС.
СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930 (с изм. и доп.).
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822 (с изм. и доп.).
Хотя территориальное общественное самоуправление по своим качественным характеристикам является очень важным каналом, обеспечивающим «спайку» местного самоуправления как формы публичной власти с гражданским обществом, это не единственная возможность их взаимодействия и интеграции. Гораздо более широкие возможности взаимоотношений предусмотрены законодательством между органами местного самоуправления, формами прямого волеизъявления граждан и институтами гражданского общества. Необходимо учесть, что взаимодействие местного самоуправления и гражданского общества не может сводиться только к противопоставлению публичных и общественных начал. В ряде случаев может возникнуть конкуренция между публичными интересами, которые возникают непосредственно в местном самоуправлении. Так, внедрение пропорциональной системы в выборы органов местного самоуправления умаляет значение ответственности этих органов перед местным населением, поскольку в данной ситуации становится уже невозможным отзыв депутатов местным населением, которое их избрало. Вместе с тем практика формирования представительных органов местного самоуправления отдельных зарубежных стран (например, Финляндии) показывает, что интересы местного населения вполне гармонично уживаются с интересами политических партий, многие из которых имеют свои фракции в представительных органах местного самоуправления. Данное явление может быть объяснено с разных позиций. Возможно, что в странах с так называемой французской моделью местного самоуправления государственный компонент в компетенции органов местного самоуправления составляет такую значительную часть, что позволяет дифференцировать государственный интерес на микроуровне по позициям, составляющим политическую платформу политических партий.
СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950 (с изм. и доп.).
Другое объяснение политической активности партий на муниципальном уровне власти может быть связано с индокринацией идей политических партий в сознание населения муниципальных образований, которые способствуют структурированию этого общественного сознания не только с учетом общих интересов населения, но и по способам их реализации, важности и первоочередности воплощения и т.п. Это происходит на базе общих идеологических ценностей и установок политических партий, которые имманентно формируют у своих членов определенную ценностную ориентацию, стиль и инструментарий решений тех или иных вопросов местного значения. Так, коммунисты с их идеологией социализма и централизованного устройства системы государственных органов более склонны к административным методам управления, повышению роли государственных органов в социально-экономической сфере общественных отношений, уравнительному распределению социальных благ. Разумеется, что все это будет в той или иной мере спроецировано на муниципальный уровень власти как в рамках действующего законодательства, так и, возможно, вопреки ему. Кроме того, благодаря присутствию членов той или иной партии в выборных и иных органах местного самоуправления возникает важный коммуникативный канал между представителями правотворческих органов муниципальной и государственной власти. В этом случае муниципальная власть будет сигнализировать представителям вышестоящей государственной власти о тех проблемах и препятствиях в законотворческой сфере, которые мешают им проводить на местах политику своей партии. В свою очередь, представители государственных органов в ответ на эти обращения в пределах своей компетенции будут корректировать действующее законодательство в угоду политическим установкам соответствующей партии.
Воздействовать и влиять на органы местного самоуправления могут и другие институты гражданского общества (предпринимательские организации и союзы, некоммерческие организации, негосударственные средства массовой информации, религиозные объединения и т.п.). Допустим, что местное самоуправление осуществляется в муниципальном образовании, где имеется, например, градообразующее частное предприятие. Ясно, что члены выборных органов местного самоуправления, если даже они не составляют большинства представителей этого предприятия, по меньшей мере будут очень лояльны к руководству этого предприятия, что может быть объяснено финансово-экономической зависимостью муниципального образования от предприятия. Отсюда неизбежна трансформация интересов местного населения в интересы градообразующего предприятия, что не исключает их частичного совпадения. Неизбежны и негативные последствия такой интеграции, выражающиеся в определенных уступках и исключениях, которые муниципальная власть вынуждена делать применительно к реализации производственных и коммерческих интересов градообразующего предприятия, которые находятся в противоречии с интересами всего местного населения.
Не рассматривая в отдельности влияние каждой разновидности института гражданского общества на органы местного самоуправления, можно, уже судя по вышеприведенным примерам взаимодействия органов местного самоуправления с политическими партиями и коммерческими организациями, понять, что чрезмерная зависимость органов местного самоуправления от этих институтов отнюдь не способствует полноте и эффективности осуществления интересов местного населения. Отсюда вывод: рафинированное представление интересов местного населения в деятельности органов местного самоуправления возможно только при условии более жесткой привязки самих органов местного самоуправления к местному населению. Объективным условием для этого служит конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, который проявляется в самостоятельности полномочий органов местного самоуправления, невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), самостоятельном решении населением вопросов местного значения (ст. 130), самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131), учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131), самостоятельном управлении муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, установлением местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132) и др. В свою очередь, остальной комплекс нормативно-правовых актов по местному самоуправлению должен служить механизмом воплощения этого принципа и не только комплексно регулировать соответствующие отношения, но и стимулировать как органы местного самоуправления, так и местное население к более тесному и интенсивному взаимодействию при реализации предоставленных им прав по решению вопросов местного значения. В противном случае органы местного самоуправления, будучи организационно отделенными от системы органов государственной власти, могут стать частью корпоративной системы партийной, коммерческой, а то и криминальной организации.
Надежда на то, что в результате правотворчества органов местного самоуправления будут установлены какие-либо гарантии, позволяющие в императивном порядке учитывать выявленное мнение населения, также весьма сомнительна по причине объективно существующих противоречий между интересами муниципальных чиновников и местного населения. Представляется, что на федеральном уровне законодательства следует закрепить хотя бы минимум таких гарантий населения. Так, применительно к публичным слушаниям важны не только чисто формальные (процессуальные) моменты их проведения (право инициативы населения, опубликование проекта решения, являющегося предметом публичных слушаний, указание места, времени и порядка их проведения и т.п.), но и содержательные. К таким содержательным гарантиям публичных слушаний могли бы быть отнесены: обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц опубликовать тезисы основных предложений, высказанных жителями в ходе публичных слушаний, с комментарием, обосновывающим их принятие или непринятие; право граждан обжаловать непринятие их предложений главе муниципального образования или депутатским комиссиям (депутатам) представительного органа местного самоуправления и др.
Статьей 33 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрен открытый перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении. Это дает больше свободы по реализации соответствующих прав по решению вопросов местного значения. Однако затрудняется идентификация этих форм в качестве механизма решения населением вопросов местного значения. Даже упомянутые в Законе формы участия населения в осуществлении местного самоуправления не могут быть восприняты только в качестве таковых. Так, обращения граждан в органы местного самоуправления имеют не только публичный, но и частный характер. В последнем случае это уже не будет формой участия населения в осуществлении местного самоуправления. Кстати, и в ст. 32 ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и в ФЗ от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» следовало бы указать на характерные признаки обращений граждан, имеющих публичный характер. Применительно к местному самоуправлению это: 1) обращения по вопросам местного значения; 2) обращения, затрагивающие публичные интересы, т.е. общие интересы, имеющие в равной мере значение для жизнедеятельности всех или части жителей муниципального образования; 3) обращения, реализация которых опосредована властными полномочиями компетентных органов местного самоуправления; 4) к данному перечню обращений не относятся обращения, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными и иными федеральными законами.
СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
В заключение важно отметить, что формы участия населения в осуществлении местного самоуправления должны иметь четко регламентированный механизм фиксации проявления воли населения и ее трансформации в принимаемые органами местного самоуправления решения. В противном случае уполномоченные должностные лица местного самоуправления будут стремиться обеспечить только формальные признаки проведения этих мероприятий, не заботясь о том, чтобы при этом полнее учесть мнение населения и его интересы. Разумеется, что население при этом выступает в роли структурированного элемента гражданского общества, а не в качестве наделенного властными полномочиями субъекта (как это имеет место при проведении референдума, выборов, сходов граждан). В этой связи у населения не может быть каких-либо дискреционных полномочий по отношению к органам местного самоуправления, но они должны быть в случаях нарушения интересов населения у соответствующих государственных органов власти. При этом не исключается проведение общественного контроля со стороны населения и доведение его результатов до компетентных государственных органов с целью принятия последними необходимых мер.
Местное самоуправление в структуре гражданского общества
Местное самоуправление в структуре гражданского общества
– глава администрации Новгородской области, член Президиума Независимой организации «Гражданское общество»
Наличие эффективной системы управления на местном уровне является одним из необходимых условий демократического обновления общества. И хотя в России местное самоуправление сравнительно новый институт, именно его реформирование сегодня становится условием успеха демократических реформ. Этот вопрос приобретает важнейшее политическое звучание не только на региональном, но и на федеральном уровне, поскольку именно эффективная система МСУ позволяет конструктивно согласовывать интересы общества и государства. Формирование местного самоуправления обусловлено необходимостью развития институтов гражданского общества и сопровождается процессом делегирования государственных властных полномочий на местный уровень.
Вместе с тем, несмотря на то, что принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации сформулировала наиболее важные и общепринятые нормы местного самоуправления, а Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил систему принципов организации местных сообществ, в нашей стране продолжает доминировать сложившееся стереотипное отношение к местному самоуправлению, как к явлению второстепенному. Отсюда ряд принципиальных замечаний, без понимания которых не может быть предметным разговор о местном самоуправлении как об объективно необходимом условии дальнейшего развития российского общества и государства.
1. Местное самоуправление появляется там и тогда, где и когда требуется регулирование и осуществление общественных интересов (прежде всего хозяйственных) на самом нижнем уровне. Исторически идея местного самоуправления оформляется с разрушением натурального хозяйства и зарождением рыночных отношений.
2. Становление местного самоуправления на деле означает перераспределение властных и финансовых полномочий между уровнями власти. Государство отдает свои полномочия на места именно потому, что само не справляется с ними.
3. С точки зрения управления местными процессами децентрализованная власть значительно эффективнее централизованной, поскольку объект и субъект управления максимально приближены друг к другу.
Реформа местного самоуправления в России также имела в качестве движущей силы два фактора:
– неспособность государственной власти в прежнем объеме регулировать общественные отношения и нести ответственность за взятые на себя тотальные обязательства;
– желание сторонников развития местного самоуправления закрепить достижения периода демократических преобразований, максимально обособив его от неэффективной на тот период государственной власти.
На сегодняшний день нет сомнений в том, что правовые основы местного самоуправления требуют изменений. Вопрос заключается в глубине преобразований и взаимоувязанности предлагаемой в законопроекте модели организации местной власти со сложившейся практикой. Поэтому так важно сегодня беречь то, что имеем, и не бросаться из одной крайности в другую. Принципиально важно, чтобы процесс реформирования в нематериальной сфере (органы власти, политические партии, общественные организации и т. п.) был сопоставим с состоянием в сфере материального производства. Во второй половине 90-х годов теперь уже прошлого века сделать это не удалось.
Известно, что возложение на местные власти обязанностей сверх того, что они могут выполнить при недостаточных материальных и финансовых ресурсах, ведет к повышению социальной напряженности в обществе. Механизм разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти должен быть поэтому жестко увязан с межбюджетными отношениями, т. к. без реализации принципов межбюджетных отношений этот механизм работать не будет. Важным шагом должны стать поправки в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Все законы, возлагающие на нижестоящие уровни власти расходные обязательства, должны вводиться в действие при условии, что в вышестоящем бюджете предусмотрены субвенции на их выполнение.
В законопроекте, как представляется, не продуманы экономические последствия предлагаемых реформ. Например, запрещение финансировать решение вопросов местного значения за счет других средств, кроме муниципальных бюджетов, ограничивает благотворительную деятельность, развивающуюся социальную ответственность бизнеса.
Законопроект заостряет внимание на организационных и политических аспектах реформы местного самоуправления, хотя реальные проблемы сегодняшнего дня – не в этом, а в хроническом недостатке финансов, в том числе из-за не вовлечения в экономический оборот земли и недвижимости.
Как уже отмечалось, одной из побудительных причин для нынешнего реформирования системы местного самоуправления является мотив приближение власти к населению. Предполагается, что децентрализация полезна сама по себе, что чем ближе власть к людям, которых она обслуживает, тем это лучше всегда и везде. Но давайте посмотрим на эту проблему с точки зрения эффективности деятельности этой самой власти, ее реальной способности решать вопросы местного значения, обеспечивать потребности населения посредством предоставления жизненно необходимых услуг. Какими, скажем, реальными возможностями для этого будут располагать муниципальные образования с количеством жителей немногим более 100 человек при отсутствии на их территории объектов социальной инфраструктуры? Тем не менее, при соблюдении всех установленных в законопроекте критериев только на территории Новгородской области надо будет сформировать около 30 таких муниципальных образований, в каждом из которых обязательно должны быть выборные органы власти. Причем, численный состав представительных органов для муниципальных образований с числом жителей до 1 тысячи человек определен в законопроекте цифрой – 10 депутатов. Вопрос – где взять этих 10 депутатов и что они будут решать?
Местное самоуправление – это не только уровень публичной власти, но и основной элемент гражданского общества, позволяющий конструктивно согласовывать интересы общества и государства, и поэтому перспектива развития и усиление его роли будут определяться взаимодействием с гражданским сектором. Развитие гражданского общества представляется необратимым процессом и принципиально важно для местной власти поддержать формирование обществ, организаций, союзов, учреждений, работая бок о бок с которыми органы местного самоуправления сумеют сделать процесс развития своей территории более динамичным. В России идет процесс создания национально-культурных обществ, организаций бизнеса, спортивных союзов, клубов по интересам и т. д., поскольку люди ищут способы самореализации и утверждения в формах, которые подсказывает жизнь. У власти должно хватить терпения и такта, чтобы понять и принять как данность то, что за счет административного ресурса невозможно решить все социально значимые проблемы муниципалитета и региона в целом, а поощрение гражданских инициатив будет способствовать привлечению инвестиций в социальную сферу. Такой подход, выработанный в Новгородской области, на наш взгляд вполне отвечает духу времени.
Начало зарождения местного самоуправления, как одного из основополагающих элементов гражданского общества в Новгородской области можно отнести к 1991 году, когда в результате демократических реформ гражданам была предоставлена возможность реализации своих инициатив. Подход к местному самоуправлению как к реальной силе, способной влиять на общественно-политическое развитие территории, выработанный в Новгородской области, нашел отражение, в частности, в следующем:
– организации местной власти с «сильным» главой муниципального образования для сохранения управляемости и реализации потенциала местного самоуправления;
– максимально возможном закреплении за местным уровнем объектов собственности и доходных источников;
– осуществлении помощи организациям гражданского сектора в развитии их собственных возможностей;
– создании центра поддержки некоммерческих организаций, способствующего их развитию и качественному межсекторному взаимодействию между НКО и органами власти.
Развитие местного самоуправления невозможно без включения граждан в решение вопросов социально-экономического развития территорий. Именно территориальное общественное самоуправление способствует социальной активности граждан и при создании нормальных условий самостоятельно решает часть житейских проблем, освобождая от мелочевки местную власть. Территориальное общественное самоуправление – это, прежде всего, самодеятельность граждан, это состояние самоорганизации и готовности к самоуправлению. Представляя интересы населения в органах местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, по существу, становится еще и механизмом реализации народной инициативы. А это, в свою очередь, означает активное включение граждан в процесс принятия решений органами местного самоуправления, гарантируя его открытость и демократичность. В свою очередь, для органов местного самоуправления территориальное общественное самоуправление обеспечивает обратную связь с населением, что позволяет более оперативно выявлять и решать те же повседневные проблемы жителей. Именно поэтому органы местного самоуправления Новгородской области при поддержке областных структур уже в 1997 году начали серьезную работу по созданию условий для формирования ТОСов, прежде всего по созданию нормативной правовой базы, регулирующей и определяющей деятельность ТОС – областного закона «О территориальном общественном самоуправлении в Новгородской области» и иных нормативных актов, определяющих статус, права, полномочия и ответственность органов ТОС. Сегодня в муниципальных образованиях области создано и работает 2056 уличных и домовых комитетов, 1560 старост сельских населенных пунктов, городские и районные советы ТоСов, координирующих их деятельность. И это не формальные структуры, это организации, аккумулирующие гражданскую инициативу. Понимая значимость их деятельности органы местного самоуправления, органы государственной власти области оказывают им не только правовую, информационную, но и материальную поддержку. Из бюджета области ежегодно выделяется 3 млн. рублей и из бюджетов муниципальных образований примерно 1,5 млн. рублей для финансирования их деятельности по благоустройству населенных пунктов и материальное поощрение активистов.
К середине 1997 года в области было зарегистрировано около 400 общественных объединений. Несмотря на то, что немногочисленные неправительственные организации в регионе еще не ассоциировали себя с институтами гражданского общества, администрация области, местные администрации уже тогда стремились к консолидации гражданских инициатив с целью социально– экономического развития региона и муниципальных образований.
Открытость исполнительных органов власти к инициативам «снизу» во многом определила судьбу региона, как территории с благоприятным инвестиционным климатом. Как результат, регион вышел в лидеры по количеству не только инвестиций в местный бизнес, но и по количеству социальных инвестиций, стимулирующих развитие элементов гражданского общества. Самый значительный успех в области социального инвестирования был достигнут в рамках российско-американской программы «Партнерство во имя Свободы», которая в дальнейшем получила название «Региональные Инвестиционные Инициативы» За время реализации программы малочисленные общественные организации превратились во влиятельный неправительственный сектор, готовый разделить с государственными и муниципальными органами власти ответственность за социальное развитие муниципальных образований и области в целом. На январь 2001 года в Новгородской области было зарегистрировано около 1,5 тысяч некоммерческих организаций и общественных объединений, что на порядок больше, чем в других регионах России. Наличие четкой стратегии по взаимодействию с неправительственными организациями, вовлечение граждан в процесс принятия решений на местном уровне и стремительное развитие элементов гражданского общества позволили привлечь дополнительные инвестиции в общественный сектор. Третий сектор стал реальным сектором экономики, неотъемлемой частью социальной и экономической жизни региона.
Одну из ключевых ролей в развитии взаимоотношений местных органов власти и неправительственного сектора сыграл «Центр поддержки некоммерческих организаций», созданный в области в 1997 году. Центр стал не только сервисной структурой для некоммерческих организаций и площадкой для переговоров, но и системообразующим фактором в институционализации гражданского общества. Граждане и некоммерческие организации в самых отдаленных территориях области получили возможность пользоваться услугами Центра через сеть его представительств в муниципальных образованиях области. Тем самым Центр в партнерстве с региональной и местными администрациями смог реализовать концепцию интеграции малых городов в единое политическое и экономическое пространство, снижая при этом риск дифференциации социально-экономического развития территорий области. Администрируя местные программы малых грантов, Центр поддержал 28 проектов некоммерческих организаций муниципальных образований области в сфере предоставления социальных услуг населению, решения проблем молодежи и женщин.
Для первого шага не случайно была выбрана социальная сфера и неправительственные организации. Суть изменений в социальной сфере – новая концепция разделения ответственности государства и гражданского общества, когда государство делегирует своим партнерам часть своих полномочий и ответственности, а также средства для их реализации.
Процесс развития гражданского общества – это процесс взаимодействия и развития всех его составных частей. Мы не отождествляем неправительственные организации с гражданским обществом, но мы подчеркиваем их исключительную роль в его развитии. Неправительственные организации – это двигатель. Это инициирующая сила, которая выстраивает в обществе горизонтальные связи. И чем больше их будет, чем активнее будет идти «кристаллизация» общества, тем динамичнее будет переход гражданского общества в новое качество.
Говоря о развитии гражданского общества, мы не имеем права не брать во внимание СМИ, которые являются его составной частью, оказывающими воздействие и на «третий сектор» и на органы власти. Надо признать, что роль прессы в становлении гражданского общества сегодня в России ограничена, как и ее свобода, экономически. Жители муниципальных центров и деревенских глубинок в большинстве своем не имеют средств на подписку дорогих столичных изданий, содержащих прогрессивные идеи, равно как, из-за отсутствия сигнала, не смотрят «продвинутые» программы ведущих телевизионных каналов. Большая часть населения получает информацию из безальтернативной «районки». Но уклад жизни и мировоззрение именно этих людей во многом определяют зрелость и дееспособность гражданского общества. Учитывая эти обстоятельства, органы государственной и муниципальной власти вынуждены оказывать финансовую поддержку местным изданиям, выделяя им дотации и предоставляя налоговые льготы. Не скрою, что у «благодетеля» в критические для него минуты всегда есть соблазн напомнить о своей доброте. И тут пока практически нет препятствий, кроме одного – доводов разума.
Можно сказать, что результаты, достигнутые в Новгородской области в развитии отдельных элементов гражданского общества являются базовыми. Однако, чтобы не потерять заданного темпа, необходимо активно изучать и внедрять успешный опыт и достижения других регионов России, разрабатывать собственные новые стратегии по формированию гражданских институтов в регионе. Сегодня гражданское общество в России существует скорее де-факто, чем де-юре. Многие отношения, которые сложились в последние годы, до сих пор не легализованы либо нуждаются в значительной корреляции. Необходима систематизация правового поля, регулирующего организационно-правовые формы институтов гражданского общества и все аспекты их деятельности. Среди главных вопросов, решение которых необходимо в самом ближайшем будущем, совершенствование правовой базы, регулирующей организацию местного самоуправления, с учетом уже имеющегося положительного опыта.